關(guān)于《三亞市促進低空旅游發(fā)展暫行辦法》的解讀

關(guān)于《三亞市促進低空旅游發(fā)展暫行辦法》的解讀

一、背景依據(jù)  

三亞作為著名的熱帶濱海旅游城市，素來享有低空凈空率高、空中能見度遠、年可飛行日、可供空中游覽觀光的時間長等得天獨厚的自然條件。近年來，在產(chǎn)業(yè)融合和市場需求的驅(qū)動下，我市直升機、水上運動飛機、滑翔傘、懸掛滑翔機等低空旅游新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，發(fā)展態(tài)勢良好，“飛行+旅游”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式在我市各個景點火熱開展，低空旅游迎來前所未有的發(fā)展機遇。

據(jù)統(tǒng)計，我市低空旅游行業(yè)2020年全年起降超6.5萬架次，飛行時間約4200小時，載客17.61萬人次，分別占全國的22.5%、47.8%、51.5%。從數(shù)據(jù)上看，無論是飛機數(shù)量、游客參與數(shù)量以及飛行時長均穩(wěn)居全國前列。但是，低空旅游新業(yè)態(tài)快速發(fā)展的同時也暴露出產(chǎn)業(yè)規(guī)劃落后、項目保障能力弱，資源有效整合不足、職能部門多頭監(jiān)管，企業(yè)安全措施落實不到位、安全隱患突出，噪聲擾民、低價傾銷、服務(wù)質(zhì)量參差不齊等問題，一定程度上制約了我市旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和城市形象的提升。因此，迫切需要市政府出臺針對性的制度，以解決現(xiàn)存問題。

《三亞市促進低空旅游發(fā)展暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）屬于市政府規(guī)章，制定依據(jù)主要有《中華人民共和國立法法》《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國旅游法》《中華人民共和國民用航空法》《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》《優(yōu)化營商環(huán)境條例》《海南自由貿(mào)易港優(yōu)化營商環(huán)境條例》《海南省旅游條例》《通用航空經(jīng)營許可管理規(guī)定》《通用航空飛行管理條例》《海南經(jīng)濟特區(qū)安全生產(chǎn)條例》《一般運行和飛行規(guī)則》《航空體育運動管理辦法》《國務(wù)院、中央軍委關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》等法律、法規(guī)、規(guī)章和政策文件。

二、目標任務(wù)

《辦法》的出臺是為了保障低空旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)范化、高質(zhì)量發(fā)展，加強低空旅游安全管理，維護旅游者和旅游經(jīng)營者的合法權(quán)益。

三、涉及范圍

《辦法》適用于我市行政區(qū)域內(nèi)低空旅游的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、經(jīng)營管理及安全監(jiān)管等相關(guān)活動。

四、主要內(nèi)容

《辦法》涵蓋總則、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、經(jīng)營管理、安全監(jiān)管、法律責任、附則，共六章二十九條，主要為五大部分內(nèi)容：

（一）明確低空旅游的內(nèi)涵和部門職責分工

低空旅游經(jīng)營活動為“低空+旅游”的復合型產(chǎn)業(yè)，在國內(nèi)尚屬于新興業(yè)態(tài)，加之低空飛行的特殊性，導致目前我市低空旅游行業(yè)出現(xiàn)了軍航、民航部門與地方政府職能部門多方監(jiān)管、管理職責劃分不清等問題，資源難以有效整合。

《辦法》結(jié)合實際，定義了低空旅游的基本內(nèi)涵，明確市人民政府會同民航主管部門和軍航空管部門建立低空旅游協(xié)同管理運行機制，市旅游主管部門負責低空旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃編制、服務(wù)監(jiān)管和業(yè)務(wù)指導等相關(guān)工作。

（二）加強產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和項目保障，提高產(chǎn)業(yè)集聚能力

我市目前通用航空基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無法滿足低空旅游行業(yè)的發(fā)展需求，項目用地保障需要進一步加強。其次，目前我市尚無與低空旅游相關(guān)的優(yōu)惠扶持政策，低空旅游企業(yè)集聚發(fā)展不足，在通航市場銷售、租賃代理、會議會務(wù)展覽等方面都無直接相關(guān)的企業(yè)，專業(yè)人才匱乏，成為掣肘我市低空旅游發(fā)展的瓶頸。

《辦法》提出，市人民政府應當編制低空旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項規(guī)劃，將低空旅游納入旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金支持范圍，加大低空旅游專業(yè)人才的培養(yǎng)和引進，支持各類院校、科研機構(gòu)開設(shè)通用航空專業(yè)門類，并鼓勵社會資本和政府合作建設(shè)、運營通用機場、飛行營地或特色小鎮(zhèn)，充分利用本土特色資源依法開展低空旅游活動。

（三）信息登記收集經(jīng)營信息，發(fā)揮正面引導作用

我市低空旅游經(jīng)營者所取得的通航經(jīng)營許可證及適航證書由民航監(jiān)管部門頒發(fā)，且部分企業(yè)在外省注冊登記。在日常經(jīng)營活動中，基本使用本地企業(yè)的空地作為臨時起降點，導致地方政府在監(jiān)管過程中存在一定難度。

《辦法》規(guī)定，低空旅游經(jīng)營者開展低空旅游經(jīng)營活動的，應當依法辦理有關(guān)許可、審批手續(xù)，并連同《低空旅游項目信息登記表》等材料提交市旅游主管部門登記，符合條件的，發(fā)放低空旅游項目標識號牌。旅游主管部門應當定期通過政府網(wǎng)站、旅游公共信息和咨詢平臺、景區(qū)、旅行社等線上線下渠道向社會公布登記的企業(yè)名錄，引導旅游者選擇合法合規(guī)的低空旅游經(jīng)營者提供服務(wù)。

《辦法》還要求，低空旅游經(jīng)營者應當通過與旅游者簽訂低空旅游服務(wù)合同或者其他方式，明示有關(guān)服務(wù)項目和服務(wù)價格等事項，預防和減少消費糾紛和投訴。

（四）提高服務(wù)保障能力，落實安全主體責任

個別經(jīng)營主體管理模式粗放，旅游活動開展不規(guī)范，在低空飛行過程中產(chǎn)生噪聲污染，部分低空旅游經(jīng)營場所、設(shè)施設(shè)備簡陋，應急救援能力滯后，旅游者人身財產(chǎn)安全難以保證。

《辦法》規(guī)定，低空旅游經(jīng)營者及其從業(yè)人員對低空旅游活動安全負主體責任。經(jīng)營者應當以明示的方式將正確使用相關(guān)設(shè)施設(shè)備等事項事先向旅游者作出說明或者警示，并配備安全保障人員對低空旅游活動進行飛行前培訓和全過程監(jiān)管，依法投保地面第三人責任險。另外，低空旅游經(jīng)營場所和飛行航線的審批，應當盡量避開住宅、酒店等人員密集的噪聲敏感建筑物集中區(qū)域。因民用航空器起降排放噪聲造成嚴重污染的，主管部門應當對噪聲污染情況進行調(diào)查，制定綜合治理方案，采取有效措施，減輕噪聲污染。市、區(qū)旅游主管部門應當會同應急管理等有關(guān)部門將低空旅游應急管理納入政府應急管理體系，制定應急預案，建立低空旅游突發(fā)事件應對機制。

（五）法律責任

《辦法》規(guī)定，市、區(qū)旅游主管部門應當會同民航監(jiān)管、綜合行政執(zhí)法等有關(guān)部門建立低空旅游違法線索移送、案情通報及聯(lián)合處置等工作機制，及時查處各類違法行為；辦法未設(shè)定法律責任，其他法律、法規(guī)和規(guī)章已經(jīng)設(shè)定法律責任的，從其規(guī)定。

五、注意事項

《辦法》第二十六條、第二十七條分別規(guī)定了低空旅游經(jīng)營者及其從業(yè)人員未履行經(jīng)營管理、安全監(jiān)管等主體責任，以及市、區(qū)人民政府有關(guān)部門及其工作人員在低空旅游監(jiān)督管理工作中的責任。

六、關(guān)鍵詞詮釋

低空旅游，是指在低空空域內(nèi)利用民用航空器或者航空運動器材從事的觀光游覽、休閑度假、冒險體驗、體育娛樂等各項旅游活動。

依據(jù)《中華人民共和國民用航空法》第五條和《民用航空器國籍登記規(guī)定》第二條的規(guī)定，民用航空器，是指除用于執(zhí)行軍事、海關(guān)、警察飛行任務(wù)外的任何能夠憑借空氣的反作用力獲得在大氣中的支承力并由所載人員駕駛的飛行器械，包括固定翼航空器、旋翼航空器、載人氣球、飛艇以及中國民用航空局認定的其他飛行器械。

依據(jù)《航空體育運動管理辦法》第二條的規(guī)定，航空運動器材包括降落傘、滑翔傘、懸掛滑翔機、航空模型以及絞盤車、收索機等牽引設(shè)備。